国企改革指导意见剑指五大难题

　　国企改革指导意见剑指五大难题

　　企业观察报记者 刘青山

　　从十八大前后开始酝酿，到9月13日正式公布，国企改革的顶层设计方案可谓“千呼万唤始出来”。《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)发布，引发各界热议。

　　为了便于更好地理解这份文件，9月14日，国务院国资委[微博]、发改委、财政部、工信部、人社部在国新办联合召开吹风会。国资委[微博]副主任张喜武、发展改革委副主任连维良、财政部部长助理许宏才、工业和信息化部副部长辛国斌、人力资源社会保障部副部长张义珍解读《指导意见》以及相关情况。

　　张喜武在会上表示，《指导意见》是在国务院的直接领导下，由前述五部委共同起草，在充分考虑各方意见后，反复修改，几经完善，是新时期深化国有企业改革的纲领性文件。该文件“更加注重改革的精准性。坚持改革奔着问题去，有什么问题就改什么问题，什么问题突出就重点改什么问题”。

　　企业观察报记者在采访中发现，业界多数意见认为，《指导意见》回应了国企改革过程中的五大关键难题。

　　三举措增强企业自主权

　　直面国企“效率不高”问题

　　国企与市场经济的融合，是历次国企改革的主要目的。《指导意见》提出，目前国企总体上已经同市场经济相融合。

　　但是，某种程度上，国企仍然面临着效率不高、享受特殊照顾等质疑。为此，《指导意见》明确提出，把国有企业打造成为独立的市场主体，让国企与其他所有制企业一样参与市场竞争，是这一轮改革的着眼点和落脚点。

　　张喜武在会上表示，《指导意见》通篇体现了这一改革取向。他说，为实现上述目标，指导意见提出了三项具体措施。

　　首先是依法落实企业自主权。《指导意见》要求，将依法应由企业自主决策的事项归位于企业；维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，“法无授权任何部门和机构不得干预”。

　　其次是推动企业完善市场化经营机制。《指导意见》中的具体办法包括推动国企公司制股份制改造，以实现股权多元化；建立企业领导人员分类分层管理制度，合理增加市场化选聘比例；支持企业依法自主决定内部分配，建立与企业领导类别相适应的薪酬制度。

　　以国企薪酬机制为例，人社部副部长张义珍在会上表示，将按照《指导意见》要求，改革国有企业工资总额决定机制，“坚持和完善工资与企业经济效益和劳动生产率挂钩的机制，逐步扩大竞争性国有企业工资决定自主权，健全平等协商确定机制”。

　　内部分配机制上，则在兼顾公平的同时，保证效率优先。“由企业参考劳动力市场工资价位，结合市场竞争程度和企业经济效益，根据岗位职责和绩效贡献自主确定不同岗位人员工资，合理拉开内部工资分配差距，增强关键岗位和核心人才的薪酬竞争力，激发企业内生活力”。

　　中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才[微博]表示，过去国企普遍存在激励不足的问题，出现了平均主义、大锅饭、庸人当道等，影响了效率的提高。他认为，只有激励到位，才能保证人才不流失，才能优化人力资本，才能挖掘人力资本的巨大潜力。

　　再次是促进企业公平参与竞争。《指导意见》提出，企业按照市场化要求实行商业化运作，加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，切实减轻企业负担。

　　有观点认为，国企的快速发展得益于垄断或行政照顾，但他们并没有顾及的一个事实是，相当数量的国企仍然背负着沉重的社会职能负担。比如离退休人员管理，比如厂办大集体，比如三供一业。鞍钢总经理张晓刚曾向企业观察报记者表示，鞍钢每年依法为离退休职工缴纳的补充医疗、补充养老等费用超过16亿元。

　　这些问题不解决，国企就无法一身轻松地进行充分市场竞争。

　　《关于深化国有企业改革的指导意见》五大重点

　　· 增强企业自主权

　　把国有企业打造成为独立的市场主体，让国企与其他所有制企业一样参与市场竞争，主要体现在：要依法落实企业自主权；推动企业完善市场化经营机制；促进企业公平参与竞争。

　　· 回归股东身份与试点“隔离带”建设

　　国资监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好“国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”，同时依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。

　　· 扩大来源渠道，分类分层管理

　　国企的企业家将有三种来源，一是党中央、国务院以及由各级党委、政府及其部门任命的企业负责人；二是通过市场化选聘的职业经理人；三是通过发展混合所有制经济而参与国企管理的非国有资本代表。

　　· 多渠道破解混合所有制改革风险

　　管资本为主的新型监管模式下，混合所有制企业中的国有股份将避免更多不必要的行政干预，而只是接受出资人以股东身份的监管，如此，则可以充分显示出混合所有制企业的活力。

　　· 筑防线应对国资流失

　　国有企业改革首先要加强监管，防止国有资产流失。实施上，要筑起强化企业内部监督、强化出资人监督、强化专项监督、强化社会监督这四道防线。

　　试点“隔离带”建设

　　破解政企不分难题

　　完善国资管理体制，建立以管资本为主的经营性资产统一监管体系，是十八届三中全会对国有资产监管工作提出的新要求。

　　为实现这一目标，张喜武结合《指导意见》表示，国资监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好“国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”。同时依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。

　　财政部财政科学研究所所长刘尚希认为，所谓的管资产就是负债加所有者收益都要管，而管资本只需要管所有者收益。“改革后的国资委，只需要管好股权，不再涉及企业的人和事”。

　　国资委研究中心专家彭建国则认为，国资委回归“股东”身份是共识，但“股东绝对不能仅仅是收益分配权，必须同时有监管权，特别是重大投资决策、经营决策、产权变动等的监管，这在国内外公司法中无一例外地都有明确规定”。

　　随着改革的推进，目前由监管机构承担的诸多职责，将有相当一部分下放给下一步即将组建的国有资本投资、运营公司。

　　财政部部长助理许宏才在会上表示，未来国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这个平台，按照规范的法人治理结构，以“市场化”的方式层层传导。

　　许宏才认为，这样的制度设计，“实质上是在政府和市场之间设立了一个‘界面’和‘隔离带’，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。

　　国有资本投资运营公司怎么来？许宏才表示，国资委、财政部将会同有关部门在中央管理的有关企业中积极推进国有资本投资、运营公司的试点工作，地方政府也会参照中央的做法推进国有资本授权经营体制的改革，“公司应当具备一定的资本规模” 。

　　作为国有资本市场化运作的专业平台，今后国有资本投资、运营公司将在各自空间和领域范围内调整优化国有资本布局，积极参与国际竞争。张喜武表示，其将在“三量调整”上做文章。

　　做好增量，就是要创新发展一批国有企业，优化国有资本重点投资方向和领域，对战略性新兴产业的企业优先支持、加快培育。

　　盘活存量，就是要重组整合一批国有企业，使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

　　主动减量，就是要对“僵尸”企业、长期亏损企业和低效无效资产要加大处置力度，依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换。

　　扩大来源渠道，分类分层管理

　　化解“国企企业家困境”难题

　　“企业家是企业在市场竞争打拼中的领军人才、灵魂人物，是打造国有企业市场主体地位的核心要素。”吹风会上，张喜武表示，培养造就、吸引集聚一批优秀企业家也是这次深化国有企业改革的主要任务之一。

　　发改委副主任连维良也表示，国企改革要充分调动各方面的积极性，尤其是要“充分发挥企业家的作用”。

　　按照《指导意见》的要求，国企的企业家将有三种来源，首先是党中央、国务院以及由各级党委、政府及其部门任命的企业负责人；其次是通过市场化选聘的职业经理人；再次是通过发展混合所有制经济而参与国企管理的非国有资本代表。

　　如何更好地发挥企业家的作用？

　　中国企业研究院院长李锦认为，当前推进国企改革的一个深层次问题是，如何增强改革动力。“现在要国企自我革命，没有利益驱动，怎么会有动力？”

　　按照中信集团监事长朱小黄的说法，在社会主义初级阶段和市场经济框架下，仅仅以政治道德和信仰的力量来约束和激励企业家的经营行为，以求达到最优效果是不够的，“放弃利益激励显然是过于理想的办法”。

　　因此，普遍观点认为，激发企业负责人的动力，建立更具市场化特点的薪酬分配体系是重要的手段。

　　2014年11月5日，党中央、国务院印发了《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》，对国有企业特别是中央企业负责人薪酬制度改革进行了全面部署。这次《指导意见》又予以进一步明确。

　　为了保证企业家责、权、利的统一，《指导意见》提出，对企业家要激励和约束相结合，建立与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配机制。

　　对组织任命的企业负责人，其基本年薪根据企业负责人岗位职责和承担风险等因素确定；绩效年薪和任期激励收入根据相应的考核评价结果确定。市场化选聘的职业经理人薪酬则依据企业性质、规模、业绩和本人贡献进行综合评价，“对未完成约定目标任务、考核不合格的，予以解聘”。

　　市场化薪酬之外，利益绑定在激发企业家动力方面则有着更加明显的作用。朱小黄认为，“利益绑定蕴含了职员的职业生涯、成就感、财富成就、安全感等一系列管理心理原理，已经成为竞争力的主要载体。”

　　为更好地将企业家个人与国企发展进行利益绑定，《指导意见》谨慎地提出，将“支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股”。持股方式主要采取增资扩股、出资新设等方式。

　　三个区分+四种途径

　　解决混合所有制改革风险难题

　　混合所有制改革是十八届三中全会以来国企改革的最热话题。但对于其探索过程中出现的无序现象，《指导意见》试图用更加谨慎的态度，找到其活力与风险之间的最佳平衡点。

　　按照《指导意见》的说法，管资本为主的新型监管模式下，混合所有制企业中的国有股份将避免更多不必要的行政干预，而只是接受出资人以股东身份的监管，如此，则可以充分显示出混合所有制企业的活力。

　　为了降低混合所有制过程中可能产生的各种风险，发改委副主任连维良表示，混合所有制改革首先要做到三个区分：

　　一是区分“已经混合”和“适宜混合”的国有企业。已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫。对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制的作用。方式和进度要服从于效果，服务于发展。

　　二是区分商业类和公益类国有企业。主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。公益类国有企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

　　三是区分集团公司和子公司等不同层级。集团公司层面，在国家有明确规定的特定领域，坚持国有控股；在其他领域，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者。子公司层面，国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新。

　　连维良还提出了发展混合所有制的四种途径：

　　首先是引入非国有资本多领域、多方式、多途径地参与国有企业改革。

　　其次是鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。

　　再次是探索实行混合所有制企业员工持股。

　　最后，连维良表示，积极发展PPP模式也是落实混合所有制经济的重要手段。

　　筑牢四道防线

　　应对国资流失难题

　　改革中出现国有资产流失，是不少改革谨慎派的最大担忧。为此，《指导意见》充分吸取历史教训，力图通过四道防线，编织一张安全网。在积极推进改革、增强国企活力的同时，加强监管。

　　对此，张喜武表示，国有企业改革首先要加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，其他改革也难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和根本保障。

　　第一道防线：强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用。

　　第二道防线：强化出资人监督，加强对关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督，加强和改进外派监事会监督，加强当期和事中监督。

　　第三道防线：强化专项监督，健全国有资本审计监督体系和制度，加强纪检监察监督和巡视工作，加大大案要案查处力度。

　　第四道防线：强化社会监督，实施信息公开，完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，建设阳光国企，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

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