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2018年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,军民融合立法工作迈出可喜步伐。2月,中办、国办、军办印发《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》；9月,军民融合发展法列入十三届全国人大常委会立法规划第一类立法项目；10月,中央融合发展委员会审议通过《关于加强军民融合发展法治建设的意见》。 在新的一年里,军民融合立法将迎来新的进展。 为贯彻落实党和国家关于推动新时代军民融合立法工作的一系列决策部署,本报特刊登原中央军委法制局法制员,现为西南财经大学军民融合政策与法律研究中心主任张建田教授关于军民融合立法工作的文章,以飨读者。 □ 张建田 在我国,虽然军民融合这一概念正式提出的时间不长,但是作为以调整军民相互关系、规范军地互涉事务为主旨的立法建制工作,有着久远的发展历史。改革开放以来,特别是近些年来,我国在探索和推进军民融合立法工作中积累了一定经验,形成了一些特色,值得我们认真归纳和总结。 第一,军民融合立法是一项政治性强的工作。习近平总书记多次强调,立法是国家重要的政治活动,是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,是法治建设的源头环节。 多年来,我国军民融合立法工作进展缓慢、严重滞后,与一些单位和部门对这项工作缺乏高度的政治责任感不无关系,“部门利益法治化”“有利即立、不利不立”等不良倾向和问题的存在就是突出表现。依法保障和促进军民融合深度发展,提升军民融合的法治化水平,作为我党推进依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要内容,在新时代的背景下具有很强的政治性。因此,任何单位和个人在起草、研究修改军民融合相关领域的法律法规时,必须具有政治敏锐性和使命感,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,不断增强坚持党对立法工作的领导的思想自觉和行动自觉,始终把立法工作放到党和国家工作大局中去思考和谋划,努力做到“身在兵位,胸为帅谋”。 在立法工作的指导思想和原则问题上,必须牢固树立“国家利益高于一切”的观念,坚决破解各部门利益的屏障和阻断,彻底摒弃各种干扰和阻碍军民融合立法工作的各种错误思维方式和做法。 第二,军民融合立法是一项协调性强的工作。军民融合立法领域涉及的部门多、牵涉面广,遇到的矛盾问题较多,协调难度较大。特别是在我国军地二元立法体制和运行机制并存的情况下,如果有关部门不积极主动做好沟通协调工作,就完全可能导致许多立法项目的起草工作旷日持久、耗时过长,或者事倍功半、无功而返。这样的实例在立法实践中举不胜举。特别是涉及到基础设施建设和国防科技工业、武器装备采购、军地人才培养、军队保障社会化、国防动员等领域遇到的改革难度最大,建章立制任务艰巨,立法协调难度更大,更需要建立健全富有权威的组织领导体制,强化统一协调机制,及时妥善处理立法中的重点疑难问题。这方面,军队(含军工集团)的责任更为重大。 党的十八大以来,习近平总书记连续五年谈及“军民融合”这一重要话题时,均是在全国人代会解放军代表团全体会议上,充分表明在军民融合问题上,军事立法与国家立法存在不够协调和衔接的问题应当引起我们的足够重视。长期以来,军队出台的一系列有关装备建设、军队人力资源管理等方面的法规规章和规范性文件数量众多,但由于只限于武装力量内部施行,对地方单位和人员没有法律约束力,已经严重影响立法效益。 第三,军民融合立法工作是一项专业性强的工作。立法工作具有自身的特点和规律,需要具备多方面的专业知识才能胜任。军民融合立法较之其他领域的立法工作,其专业性不仅体现在要对所规范的内容充分知晓,而且还表现在立法理论基础是否扎实、立法技术水准是否达标、人员素质是否具备等诸方面。一是理论研究基础。任何一项立法项目,都需要有扎实的、科学的立法理论为基础,否则就无法取得预期的立法效果,如国防交通法在起草过程中,就组织开展并完成了56项研究课题。二是立法技术水准。这是指在立法工作的实践过程中逐步形成、积累和总结出来的旨在提高立法质量的方法及其技巧的总和。立法技术水准包括立法成本与效益评估、立法权限与程序、立法技术规范等事项,其作用是实现法律的必要性与可行性的有机统一,使立法表述形式尽善尽美,符合立法的本质和内容规范化要求,满足立法的目的。三是立法人员素质。包括参与立法工作人员的政治和业务素质,及其组织协调能力和文字功底等。 第四,军民融合立法是一项透明度强的工作。军民融合立法涉及国家、军队、企业和社会等诸多领域,属于规范政府、军队和全体公民行为规范的重要决策,其适用对象面向公众,其内容只有让世人知晓,才能得到人们的普遍遵守。因此,透明度是其不可违逆的基本特征。在党中央明确要求科学立法、民主立法、依法立法的前提下,强调军民融合立法的公开性和透明度十分必要。过去,我们一些部门总是把军民融合立法领域视为一项保密性强的工作,导致立法上透明度不够、公开性不强,滋生弊端不少。客观上说,多年来在军民融合立法事项中,因只限内部人员知晓的缘故,已经人为设置一堵严防死守的“保密墙”,极大限制军地之间在法治的范围内一体遵循,无形中浪费了有限的立法资源,对军民深度融合形成掣肘,弊大于利。为此,在军民融合立法问题上,务必按照习近平总书记“要用强军目标审视和引领军事立法”“要加强同国家立法工作的衔接”的要求,进一步厘清军民融合立法事项的公开性与保密性关系:如果涉军事项具有军民兼容性,需要军地一体遵循的,就应优先考虑由国家法律法规立法规范；如果涉军事项具有特殊性和保密性,可以通过制定党政军规范性文件的形式予以处理；如果只限于军内单位和人员遵循的行为规范,则由军队另行制定。 第五,军民融合立法是一项公平性强的工作。“法律面前人人平等”原则不仅体现在司法、执法中,也体现在立法中。2014年12月,习近平总书记在全军装备工作会议上指出,现在许多民营技术企业参与国防科研生产的热情很高,但想进来很难,在政策制度、标准规范等方面存在很多障碍。多年来,在军民融合立法领域中,不时出现未能充分体现公平、公正原则的现象。如在“民参军”问题上,保障国企、民企公平竞争的法律法规缺位较多,民营企业在竞争中的不利地位长期得不到改变；在军地人力资源的立法中,军地人员权利义务严重失衡、领导干部与普通干部适用法律法规不同的现象较为明显；在抚恤、优待、安置政策规定上,“国家立法、地方买单”的立法模式,导致各地掌握法律标准不一、政策待遇悬殊过大。2018年,中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》中,明确其首要任务就是“以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度”。这对于尊重立法的公正公平性本质属性,努力改进军民融合立法工作,具有较强的指导意义。 综上,当前和今后一个时期是军民融合的战略机遇期,也是军民融合由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键期,更是立法工作迎来新的发展机遇期。根据习近平总书记的指示精神,在军民融合的立法实践中,我们要在“统”字上下功夫,就必须站在讲政治、讲大局的高度上,自觉维护党中央对军民融合立法工作的集中统一领导；在“融”字上做文章,要求我们在立法中注重立法沟通协调,讲求立法技术,提高立法效率,在军地一体执行的法律法规中优化立法资源配置,避免形成立法“两层皮”；在“新”字上求突破,要求在遵守立法权限和程序规定的前提下,勇于开拓进取,公开透明,在创设军民融合法律法规政策制度上有所创新、有所突破；在“深”字上见成效,要求我们在立法内容上要规范到位、公正公平,严谨周密,以促使军民融合的立法质量更上一个新台阶。 (此文不代表本网站观点，仅代表作者言论，由此文引发的各种争议，本网站声明免责,也不承担连带责任。) |
